Análise da situação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, como integrante do sistema, em face do disposto na Lei Complementar nº 73, de 10.02.1993.

I

Com os anexos Memorandos nºs 135, de 29.04.2002, e 283, de 08.05.2002, as Procuradorias da Fazenda Nacional nos Estados de Minas Gerais e Rio de Janeiro, respectivamente, encaminharam "ROTEIROS DE AUTOVERIFICAÇÃO", relativos ao ano de 2001, para serem repassados, por intermédio do Órgão Central da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, à Corregedoria-Geral da Advocacia da União.

2. Tal providência obedece à determinação contida no Memorando-Circular nº 30 PGFN/PGA, de 10 de abril de 2001, nesses termos:

"Tendo em vista o contido na Instrução Normativa nº 03/97/CGAU/AGU, de 25.06.1997, envio a V. Sa., em anexo, cópia da referida Instrução e do "Roteiro de Autoverificação", encarecendo seja o mesmo preenchido e devolvido a esta Procuradoria-Geral, impreterivelmente, até o dia 25 de abril de 2001, para encaminhamento à Corregedoria-Geral da União".

3. A mencionada Instrução Normativa nº 03/97/CGAU/AGU, de 25.06.97, instituiu, " ... com vigência a partir de 1998 ... ", um "... sistema de acompanhamento periódico nos órgãos jurídicos integrantes da Advocacia-Geral da União ou a ela vinculados ...", sistema esse operacionalizado por meio do que se intitulou "ROTEIRO DE AUTOVERIFICAÇÃO".

4. Tal instrumento consiste em minucioso questionário, por meio do qual se pretende sejam esclarecidos, " ... até o mês de abril de cada ano ...", diversos aspectos administrativos e funcionais das unidades destinatárias, inclusive as integrantes da estrutura organizacional da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN.

5. No questionário, indaga-se sobre o seguinte:

1. Condições Ambientais;

2. Disponibilidade de Material;

3. Biblioteca e Sistema de Consulta;

4. Recursos Humanos;

5. Organização e Funcionamento da Unidade;

6. Registro e Controle de Documentação;

7. Controle de Processos Judiciais;

8. Cálculos Judiciais;

9. Quantidade de Ações Judiciais;

10. Relacionamento com Órgãos da AGU;

11. Relacionamento com outros Órgãos;

12. Resultados da Atuação Técnica;

13. Inscrição na Dívida Ativa;

14. Atividades não Contenciosas;

15. Conversão dos Depósitos Iniciais em Renda da União; e

16. Considerações Finais.

6. Essas indagações retratam, em detalhe, os objetivos a que se refere o art. 2º da Instrução Normativa em aplicação, destacando-se, no que interessa ao presente estudo, especialmente, os dois itens finais:

"XI - avaliar a execução dos serviços e a operosidade dos servidores;

XII - planejar a obtenção de melhores resultados, orientando ações do próprio gestor da unidade".

7. Daí se vê que a Corregedoria-Geral da Advocacia da União, ao editar o ato, em 1997, embora tendo em mira a realização de correição nos órgãos integrantes da Advocacia-Geral da União - AGU, pretendeu colher dados relativos, inclusive, a gestão de pessoal, dentre outros, de caráter nitidamente administrativo.

8. Sob esse enfoque, cumpre-nos examinar o assunto.

II

9. Não se pode perder de vista que à Corregedoria-Geral da Advocacia da União incumbe promover a correição, ordinária ou extraordinária, com vistas a verificar a eficácia dos serviços e o desempenho funcional dos Membros da Instituição Advocacia-Geral da União - AGU.

10. A Lei Complementar nº 73/93 fixa, nos arts. 5º e 32, as atribuições da Corregedoria-Geral da Advocacia da União, sujeitando, à sua correição, ordinária e extraordinária, a atividade funcional dos membros da AGU:

"Art. 5º A Corregedoria-Geral da Advocacia da União tem como atribuições:

I - fiscalizar as atividades funcionais dos Membros da Advocacia-Geral da União;

II - promover correição nos órgãos jurídicos da Advocacia-Geral da União, visando à verificação da regularidade e eficácia dos serviços, e à proposição de medidas, bem como à sugestão de providências necessárias ao seu aprimoramento.

Art. 32. A atividade funcional dos membros efetivos da Advocacia-Geral da União está sujeita a:

I - correição ordinária, realizada anualmente pelo Corregedor-Geral e respectivos auxiliares;

II - correição extraordinária, também realizada pelo Corregedor-Geral e por seus auxiliares, de ofício ou por determinação do Advogado-Geral da União". (Grifamos).

11. A correição a cargo da Corregedoria-Geral da Advocacia da União, no que se refere à PGFN, destina-se a verificar anormalidades acaso existentes no desempenho da atividade funcional dos Procuradores e na regularidade e eficácia dos serviços prestados pelo órgão, PGFN, integrando uma organização sistêmica, a AGU.

12. No entanto, o Roteiro de Autoverificação em tela, como evidenciado no item 5 deste parecer, desce a detalhes que fogem a esse objetivo, uma vez que faz indagações sobre a estrutura interna do órgão, tais como: organização e funcionamento, recursos humanos, disponibilidade de material.

13. A Constituição Federal, ao instituir a AGU, quis que parte da advocacia pública fosse desempenhada pela PGFN, órgão preexistente, pelo critério absoluto da competência material:

"Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

§ 1º ( ... )

§ 2º ( ... )

§ 3º Na execução da dívida ativa de natureza tributária, a representação da União cabe à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei".(Grifamos).

14. Depois, a Lei Complementar nº 73, de 10.02.93 (Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União), veio delinear os contornos da competência de cada órgão. No que toca à competência da PGFN, destacam-se os dispositivos adiante transcritos, in verbis:

"Art. 2º A Advocacia-Geral da União compreende:

I - órgãos de direção superior:

a) o Advogado-Geral da União;

b) a Procuradoria-Geral da União e a da Fazenda Nacional;

c) Consultoria-Geral da União;

d) o Conselho Superior da Advocacia-Geral da União; e

e) a Corregedoria-Geral da Advocacia da União;

II - órgãos de execução:

a) as Procuradorias Regionais da União e as da Fazenda Nacional e as Procuradorias da União e as da Fazenda Nacional nos Estados e no Distrito Federal e as Procuradorias Seccionais destas;

b) a Consultoria da União, as Consultorias Jurídicas dos Ministérios, da Secretaria-Geral e das demais Secretarias da Presidência da República e do Estado-Maior das Forças Armadas;

III - órgão de assistência direta e imediata ao Advogado-Geral da União: o Gabinete do Advogado-Geral da União;

IV - (Vetado)

1º Subordinam-se diretamente ao Advogado-Geral da União, além do seu gabinete a Procuradoria-Geral da União, a Consultoria-Geral da União, a Corregedoria-Geral da Advocacia-Geral da União, a Secretaria de Controle Interno e, técnica e juridicamente, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

Art. 12. À Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, órgão administrativamente subordinado ao titular do Ministério da Fazenda, compete especialmente:

I - apurar a liquidez e certeza da dívida ativa da União de natureza tributária, inscrevendo-a para fins de cobrança, amigável ou judicial;

II - representar privativamente a União, na execução de sua dívida ativa de caráter tributário;

III - (VETADO)

IV - examinar previamente a legalidade dos contratos, acordos, ajustes e convênios que interessem ao Ministro da Fazenda, inclusive os referentes à dívida pública externa, e promover a respectiva rescisão por via administrativa ou judicial;

V - representar a União nas causas de natureza fiscal.

Art. 13. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional desempenha as atividades de consultoria e assessoramento jurídicos no âmbito do Ministério da Fazenda e seus órgãos autônomos e entes tutelados.

Parágrafo único. No desempenho das atividades de consultoria e assessoramento jurídicos, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional rege-se pela presente Lei Complementar. (Grifamos).

15. Existe, na PGFN, orientação firmada sobre a exegese dos dispositivos transcritos, como se pode extrair do PARECER PGFN/CJ/nº 1.017/95, de 27.09.1995, no ponto em que interessa ao deslinde da presente questão:

"11. O detalhe, não percebido por alguns, é que a integração dos Procuradores da Fazenda Nacional à Advocacia-Geral da União, nos termos da Lei Complementar nº 73/93, não se deu para todos os efeitos. Em primeiro lugar porque, nos precisos termos do § 1º do art. 2º da citada Lei Complementar, apenas "técnica e juridicamente" dá-se a subordinação da PGFN à AGU ............

12. Lê-se, a propósito, sem qualquer esforço, no art. 12 da mesma Lei Complementar, que a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional permanece como "órgão administrativamente subordinado ao Ministro da Fazenda". (Grifamos).

16. O mencionado parecer mereceu, por parte do Senhor Ministro da Fazenda, o seguinte despacho (v. cópia anexa) datado de 27.09.95: "Aprovo os termos do Parecer PGFN/CJ nº 1.017/95, para que opere seus efeitos no âmbito administrativo deste Ministério.

Encaminhe-se o processo ao Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidência da República".

17. Adágio secular reforça essa posição: regra especial revoga a geral. Explicamos: dentro de lei que trata da advocacia pública, presente dispositivo para fincar exceção à regra (art. 12, LC 73/93), o que faz concluir por sua superposição lógica aos demais dispositivos da lei sobre o tema. Daí se conclui que a orientação permanece, no sentido de que não existe subordinação da PGFN à AGU.

18. A PGFN permanece, administrativamente, subordinada ao Senhor Ministro de Estado da Fazenda.

19. À Corregedoria-Geral da Advocacia da União, como se disse, incumbe promover a correição, ordinária ou extraordinária, sempre com vistas a verificar a eficácia dos serviços e o desempenho funcional dos Membros da Instituição (AGU), sem, contudo, cuidar de aspectos meramente administrativos.

20. Esse posicionamento implica o exame simultâneo de outras disposições legais, porque a legislação de regência da área exclusivamente administrativa, como já ressalva o caput dos arts. 12 e 13 da LC 73/93, obriga a PGFN a seguir outra hierarquia, adequando sua força de trabalho, estrutura, treinamento e atuação às regras ditadas pelo Exmo. Senhor Ministro da Fazenda.

21. E isso, inclusive, na mais voraz das obrigações ou, melhor, na mais constitucional delas: a prestação de contas ao Tribunal de Contas da União.

22. É o que se extrai do texto constitucional vigente:

"Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - (...)

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;".

23. Para cumprir esses mandamentos constitucionais, é primordial a identificação do gestor, que, no caso concreto, está no Ministério da Fazenda, pois:

a) a verba orçamentária, inclusive a do FUNDAF (art. 6º, Lei 7711/88), é vinculada ao Ministério da Fazenda e integra a proposta de orçamento da PGFN a ser incluída no Orçamento Geral da União pelo Ministério da Fazenda;

b) a compra de materiais para a PGFN é realizada pela GRA/MF dependendo da disponibilidade global do Ministério da Fazenda, bem como na política de logística e recursos humanos determinada;

c) o controle de execução do orçamento anual da PGFN é da Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda (SPOA - Subsecretaria de Planejamento Orçamento e Administração), como prevê o Decreto nº 3.366/00 (art. 4º, II do Anexo I);

d) a fiscalização dessas atividades administrativas está a cargo da Secretaria Federal de Controle Interno, sendo que o Programa da PGFN no PPA está inserido no âmbito do Ministério da Fazenda e o setor da SFC que fiscaliza é justamente a dos Programas Fazendários (Anexo I, art. 11, incisos I, IV e VI, Decreto nº 3.366/00).

24. Assim sendo, vê-se da inaplicabilidade, à PGFN, de toda e qualquer exigência do Roteiro de Autoverificação, relativamente às atividades administrativas, no tocante à estrutura, logística e pessoal, porque a legislação demanda outra cadeia hierárquica no dever de gestão.

25. Isso não significa a independência da PGFN quanto ao tema, mas sim a sua aderência ao princípio da estrita legalidade, o qual determina, como visto, o fornecimento dessas informações ao Exmo. Sr. Ministro da Fazenda.

26. Além do mais, dispõe-se, hoje, de mecanismos próprios e bastante eficientes para aferição do desempenho funcional. Na PGFN, cabe à Procuradora-Geral Adjunta (Portaria nº 149/02), com o auxílio da Coordenação-Geral de Planejamento e Normas, apurar esses resultados, respeitadas as definições do Ministério da Fazenda, com aplicação de critérios uniformemente estabelecidos para todas as unidades: centrais, regionais estaduais e seccionais.

27. Elas respondem mensalmente aos questionários sobre Indicadores de Desempenho. Individualmente, a produtividade dos Procuradores da Fazenda Nacional faz-se por meio dos Indicadores de Produtividade. Relativamente ao estágio confirmatório, existe procedimento específico de avaliação. Também existe um questionário específico sobre organização e recursos.

III

28. Pelo exposto, concluímos:

a) para o cumprimento da obrigação constitucional de prestação de contas do gestor de bens e valores públicos, a legislação aparelhou-o com poderes para exigir dos órgãos a ele vinculados a informação que, aplicado aí o princípio da estrita legalidade (art. 37, caput, da Constituição Federal), excluem por completo quaisquer outros gestores. Se ao Exmo. Sr. Ministro da Fazenda cabe a obrigação de responder pelas contas de todos os órgãos a ele vinculados, in casu, a PGFN, a informação tem de ser dirigida exclusivamente a ele, excluindo as demais autoridades;

b) sob o enfoque de uma visão sistêmica da Instituição (AGU), fica evidente, em face das disposições constitucionais e legais em aplicação, a nenhuma subordinação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional ao Senhor Advogado-Geral da União;

c) administrativamente, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional permanece subordinada ao Senhor Ministro de Estado da Fazenda;

d) as unidades da PGFN, em situações que pudessem merecer correição por parte da Corregedoria-Geral da Advocacia da União, estariam sujeitas a tal procedimento, mas, frise-se, apenas no que diz respeito ao desempenho funcional dos Procuradores da Fazenda Nacional lotados e em exercício nessas unidades, bem como à regularidade e eficácia dos serviços ali prestados, isso sob a orientação e controle do Órgão Central da PGFN;

e) conseqüentemente, há que se estabelecer procedimento que desonere as unidades da PGFN da obrigação de continuarem fornecendo dados que dizem respeito à sua estrutura organizacional, em especial, quanto à administração de pessoal e recursos.

29. Por último, é oportuno lembrar que a própria Instrução Normativa nº 03/97/CGAU/AGU, de 25.06.1997, foi concebida como um norteador sujeito a modificações, ao assim estabelecer:

"Art. 6º As formulações constantes do ROTEIRO DE AUTOVERIFICAÇÃO não têm caráter definitivo, podendo sofrer, a qualquer tempo, alterações, supressões ou acréscimos que objetivem aperfeiçoar o instrumento avaliatório e acompanhar o desenvolvimento das tarefas a cargo dos órgãos passíveis de correição.

Parágrafo único. Os órgãos destinatários poderão colaborar para o aperfeiçoamento do ROTEIRO DE AUTOVERIFICAÇÃO, oferecendo as pertinentes e justificadas sugestões".

30. Tendo em vista essa possibilidade, e considerando os termos das conclusões constantes do item 28 deste parecer, ocorre-nos sugerir seja o assunto submetido ao Exmo. Sr. Ministro de Estado da Fazenda.

Ao Senhor Coordenador-Geral de Planejamento e Normas.

Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, em 17 de dezembro de 2002.

TIMÓTEO JOSÉ DA SILVA

Coordenador

Aprovo. À consideração superior.

Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, em 17 de dezembro de 2002.

LUÍS CARLOS SILVA DE MORAES

Coordenador-Geral de Planejamento e Normas

De acordo. À consideração do Senhor Procurador-Geral da Fazenda Nacional.

Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, em 17 de dezembro de 2002

VALÉRIA SAQUES

Procuradora-Geral Adjunta da Fazenda Nacional

Adoto as razões do Parecer e encaminho à apreciação do Senhor Ministro de Estado da Fazenda, considerando a natureza da matéria.

Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, em 19 de dezembro de 2002.

ALMIR MARTINS BASTOS

Procurador-Geral da Fazenda Nacional