Exmº Sr. Ministro de Estado,

Previdenciário - Custeio - Contribuição Social - Isenção - Entidade de Fins Filantrópicos - Efeitos do Pedido de Isenção. O deferimento do pedido de isenção ou de renovação de isenção de contribuição da pessoa jurídica, considerada entidade de fins filantrópicos pelo Conselho Nacional de Assistência Social, gera efeitos a contar da apresentação do pedido respectivo.

Proposta de normatização do entendimento na forma dos artigos 11, II e III, e 42 da Lei Complementar nº 73, de 1993.

A Administração do Instituto Nacional do Seguro Nacional tem manifestado dúvidas sobre quais os efeitos da decisão que defere o pedido de isenção de contribuição social da pessoa jurídica que foi reconhecida, pelo Conselho Nacional de Assistência Social, como sendo entidade de fins filantrópicos, na forma estabelecida pelo artigo 195, § 7º, da Constituição.

2. Esta questão mereceu estudo do Dr. Paulo José Leite Farias, Procurador Autárquico, Chefe da Divisão de Consultoria de Arrecadação da Procuradoria-Geral do INSS.

3. Aquele Chefe de Divisão de Consultoria, examinando consulta a ele submetida pela Diretoria de Arrecadação e Fiscalização do INSS a respeito do pedido de renovação de isenção da cota patronal apresentado pela CNEC - Campanha Nacional de Escolas de Comunidade, no processo nº 44000.0011/95-94, assim se manifestou, in verbis, às fls. 273/277:

01 - A Diretoria de Arrecadação e Fiscalização, à fl. 271, consulta-nos sobre a necessidade da CNEC regularizar seus débitos junto ao INSS, como condição inicial, para obtenção do pedido de renovação, bem como caso os débitos sejam regularizados, em qual momento o deferimento do pedido de renovação surtirá efeitos, a partir da data do deferimento? Ou a partir da data de protocolização do pedido?

02 - No que se refere à necessária regularização do seus débitos para a obtenção da isenção, a questão se mostra clara, sem necessidade de maiores indagações, haja vista o previsto no artigo 31 do ROCSS, § 2º, transcrito à fl. 270.

03 - A questão principal, pois, relaciona-se aos efeitos do deferimento do pedido de isenção. Sob o aspecto jurídico dogmático, indaga-se a decisão administrativa tem caráter declaratório (o que implicaria a retroação à época do pedido) ou caráter constitutivo (o que acarreta a sua validade a partir do deferimento do pedido).

04 - Assim, sob tal ótica, devemos analisar a natureza do ato que defere a isenção, o que faremos analisando esse instrumento de exclusão do crédito fiscal.

05 - Com a ocorrência do fato gerador da obrigação tributária, tem-se a relação jurídica tributária (obrigação tributária), da qual o crédito tributário, com especificação quantitativa, é simples decorrência.

06 - Todavia, a norma jurídica pode impedir a exigibilidade do crédito tributário. O Código Tributário Nacional, ao tratar da exclusão do crédito tributário, contempla duas hipóteses: a da isenção e a da anistia. Em seus termos:

"Art. 175. Excluem o crédito tributário:

I - a isenção;

II - a anistia."

07 - Tais causas excludentes do crédito tributário devem estar sempre previstas em lei, pois elas estão sempre vinculadas aos termos da norma jurídica.

08 - Constituindo um dos casos de exclusão do crédito tributário, a isenção tributária deve decorrer, sempre, de lei, obedecido, portanto, ao princípio da legalidade tributária. No caso, há a obrigação respectiva, também dependerá da lei. Daí o Código Tributário Nacional dispor no sentido de que a isenção é sempre decorrente de lei. Em seus termos:

"Art. 176. A isenção, ainda quando prevista em contrato, é sempre decorrente da lei que especifique as condições e requisitos exigidos para sua concessão, os tributos a que se aplica e, sendo caso, o prazo de sua duração."

09 - Em decorrência do fato de isenção ser sempre decorrente da lei, as seguintes regras podem ser fixadas:

a) a isenção tributária decorre somente de lei. Sem norma legal vigente, não pode haver exclusão do crédito tributário através da isenção. A lei que concede a isenção tributária deve especificar as condições e os requisitos para tal. A norma jurídica deverá trazer: as condições e os requisitos para a sua concessão; os tributos a que se aplica; e o prazo de sua duração. A lei é clara: "Somente a lei pode estabelecer... as hipóteses de exclusão... de créditos tributários" (CTN, artigo 97, VI);

b) se a lei tributária não especificar as espécies tributárias abrangidas, a isenção não será extensiva às taxas e às contribuições de melhoria e nem aos tributos instituídos posteriormente à concessão da respectiva isenção. Neste particular o Código Tributário Nacional é claro:

"Art. 177 - Salvo disposição de lei em contrário, a isenção não é extensiva:

I - às taxas e às contribuições de melhoria;

II - aos tributos instituídos posteriormente à sua concessão."

10 - O Código Tributário Nacional estabelece uma regra facultativa, admitindo que o legislador permita ampliar a isenção a todas as espécies tributárias. Por outro lado, o aludido Código procura vedar, também, seja estabelecida isenção "em branco", para alcançar futuras espécies tributárias.

11 - Por outro lado, de acordo com o artigo 178 do CTN, verbis a seguir, a isenção tributária concedida por prazo certo e em função de determinadas condições não pode ser revogada ou modificada por lei a qualquer tempo. As isenções assim concedidas são as denominadas "isenções contratuais", havendo um direito adquirido para a pessoa que atendeu às condições da lei. Assim dispõe o Código Tributário Nacional, em seu artigo 178, que exige o atendimento das duas condições, concomitantemente, para haver isenção contratual de caráter geral (concedida por prazo certo - em função de determinadas condições). A matéria acha-se sumulada: STF nº 544: "Isenções tributárias concedidas sob condição onerosa não podem ser livremente suprimidas" (aprovada em 03.10.1969):

"Art. 178 - A isenção, salvo se concedida por prazo cento e em função de determinadas condições, pode ser revogada ou modificada por lei, a qualquer tempo, observado o disposto no inciso III do artigo 104."

12 - Na hipótese de tributo lançado por período certo de tempo, o despacho concedido à isenção deverá ser renovado antes da expiração de cada período, cessando automaticamente os seus efeitos a partir do primeiro dia do período para o qual o interessado deixar de promover a continuidade do reconhecimento a isenção (CTN, artigo 179, § 1º).

13 - Assim, na isenção em estudo do CNEC, observa-se que a entidade gozava de isenção por prazo certo, tendo diligenciado para atendimento do artigo 33 do ROCSS (pressupostos para obter renovação da isenção prevista no artigo 32 do ROCSS), conforme fls. 1/268 e conforme reconhecido às fls. 269 e 270.

14 - O pedido de isenção da CNEC foi protocolado em 02.05.1994, entretanto, conforme reconhece a Diretoria da Arrecadação à fl. 270, só foi analisado sem manifestação conclusiva pela GRAF - DF (fl. 222) em 20.02.1995.

15 - Portanto, a isenção onerosa (fruto do atendimento e comprovação de determinadas condições) da CNEC foi requerida, diligentemente, mediante apresentação do relatório de atividade no prazo legal, razão pela qual os efeitos deverão retroagir à época do pedido (02.05.1994), declarando-se o preenchimento dos requisitos a aquela época.

16 - Ademais, a demora do INSS na apreciação do pedido, constatada em razão da desobediência do previsto no § 1º do artigo 31 do Decreto nº 612 (despachar o pedido no prazo de trinta dias da data do protocolo), não pode ensejar o prejuízo da requerente, que, estando em dia com os débitos anteriores a 02.05.1994, deverá gozar da isenção legal, desde a época da formulação do seu pedido.

4. Esta manifestação do Dr. Paulo José Leite Farias mereceu a concordância expressa da ilustre Procuradora Ana Rita Porto, Chefe da Consultoria da Procuradoria-Geral do Instituto Nacional do Seguro Social, que, no concernente à tese, aduziu, às fls. 278/279, ainda:

01 - De acordo com o Despacho PG/CCAR nº 184/95, do Dr. Paulo José Leite Farias, Procurador-Chefe da Divisão de Consultoria de Arrecadação desta Procuradoria-Geral (fls. 273/277), que bem concluiu pelo deferimento retroativo do pedido de renovação da isenção da cota patronal à CNEC, à data em que o requerimento foi formulado, em 02 de maio de 1994 (por um lapso, consta o ano 95 e retificamos a lápis, às fls. 276/7, para 94, com o consentimento do prolator do despacho), se a entidade preencher todos os requisitos legais necessários à concessão desse favor fiscal (fls. 270/1).

02 - Com efeito, o silêncio da Administração, deixando de responder à indagação ou ao pedido do administrado, no caso, contribuinte, não deve determinar-lhe ônus injusto porque "implicaria verdadeira denegação da Justiça" (José Cretella Jr., Manual de Direito Administrativo, 6ª ed., Forense, 1991, pág. 163).

03 - A propósito, Hely Lopes Meirelles ensina:

"O abuso de poder tanto pode revestir a forma comissiva como a omissiva, porque ambas são capazes de afrontar a lei e causar lesão a direito individual do administrado. `A inércia da autoridade administrativa - observou Caio Tácito - deixando de executar determinada prestação de serviço a que por lei está obrigada, lesa o patrimônio jurídico individual. É forma omissiva de abuso de poder, que o ato seja doloso ou culposo'.

O silêncio não é ato administrativo; é conduta omissiva da Administração que, quando ofende direito individual do administrado ou de seus servidores, sujeita-se à correção judicial e à reparação decorrente de sua inércia."

(in Direito Administrativo Brasileiro, 19ª ed., Malheiros, 1994, págs. 95 e 98).

5. A nós nos pareceu correto o entendimento, mesmo porque se dar compreensão diversa, ficaria o particular à mercê da desídia ou diligência do eventual administrador que poderia despachar alguns pedidos com maior ou menor rapidez, por várias razões, tratando de modo desigual, ainda que reconhecidamente involuntário, a uns e outros, sendo todos iguais.

6. Resta lembrar que na área de benefícios o procedimento, por estas e outras razões e fundamentos, é também semelhante, o que se poderia invocar por eqüidade.

7. Sendo assim, a Consultoria Jurídica deste Ministério, estando de acordo, faz seu o entendimento do Dr. Paulo José Leite Farias, exarado no exame do caso em epígrafe, no sentido de que os efeitos do deferimento do pedido de isenção a que se refere o artigo 55 da Lei nº 8.212, de 1991 , o são da data da apresentação do pedido respectivo.

8. Via de conseqüência, o disposto no § 1º do artigo 31 do Decreto nº 612, de 1992, com a redação que lhe deu o Decreto nº 752, de 1993, deve ser entendido como sendo uma determinação administrativa interna, não podendo o seu descumprimento gerar prejuízo para a parte requerente. Aliás, é o que se depreende também da leitura conjugada deste § 1º com o § 4º do mesmo artigo 31 do Regulamento de Custeio.

9. É o que nos parece e que submetemos à elevada consideração de Vossa Excelência para os fins do disposto nos incisos II e III do artigo 11 e do artigo 42 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.

Brasília, 16 de janeiro de 1996.

José Bonifácio Borges de Andrada - Consultor Jurídico