Parecer nº AGU-SF-04/2000 (Anexo ao Parecer nº GM-016)

Processo nº 004900.002916/2000-08

Origem: Casa Civil da Presidência da República

Assunto: Pedido de audiência à Advocacia-Geral da União para que seja dirimida controvérsia jurídica quanto aos valores mínimos que a União deverá aplicar em ações e serviços públicos de saúde, ex vi da melhor interpretação do art. 77, inciso I, alínea b, do Ato das Disposições Transitórias da Constituição Federal de 1988, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2000.

Ementa: Piso a ser aplicado pela União para o custeio de ações e serviços públicos de saúde. A melhor exegese do art. 77, inciso I, alínea b, do Ato das Disposições Transitórias da Constituição Federal de 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2000. A melhor interpretação do dispositivo constitucional da alínea b do inciso I do art. 77 do ADCT da CF é no sentido de que, nos exercícios financeiros posteriores ao exercício de 2000, do ano de 2001 ao ano de 2004, a União aplicará, a título de piso, ou seja, no mínimo, nada impedindo, obviamente, que aplique mais, de acordo com as necessidades e a disponibilidade do Tesouro, o equivalente ao valor apurado no ano anterior, vale dizer, o valor apurado no ano 2000, isto é, o montante empenhado nessas ações e nesses serviços públicos no exercício financeiro de 1999, acrescido de, no mínimo, cinco por cento, corrigido, ainda, sucessiva e cumulativamente pela variação nominal do Produto Interno Bruto - PIB.

PARECER

I - A CONSULTA

De ordem do Excelentíssimo Senhor Presidente da República, o Excelentíssimo Senhor Chefe da Casa Civil da Presidência da República, por intermédio do AVISO nº 2.183/Gab-Ccivil/PR, de 07 de dezembro de 2000, remete à apreciação do Excelentíssimo Senhor Advogado-Geral da União o Parecer PGFN/CAF/Nº 2.561/2000, também de 07 de dezembro de 2000, com que a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, atendendo a consulta formulada pelo Excelentíssimo Senhor Ministro de Estado da Fazenda, opina sobre qual seria a correta interpretação a ser dada ao inciso I, alíneas a e b do art. 77 do Ato das Disposições Transitórias da Carta Política de 1988, preceptivo acrescentado pelo art. 7º da Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2000, que cuida da metodologia de cálculo dos recursos mínimos a serem aplicados pela União nas ações e serviços públicos de saúde.

2. A Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2000, altera os arts. 34, 35, 156, 160, 167 e 198 da Constituição Federal e acrescenta artigo ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para assegurar os recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde.

3. Vejamos as alterações efetuadas pelo art. 6º da EC 29/00 no art. 198 do Estatuto Político no que respeita diretamente à União, e, especialmente, o preceptivo do art. 77 do ADCT da CF/88, introduzido pelo art. 7º da mesma Emenda Constitucional:

"Art. 6º O art. 198 passa a vigorar acrescido dos seguintes §§ 2º e 3º, numerando-se o atual parágrafo único como § 1º:

"Art. 198...................................................................

"§ 1º (parágrafo único original)................................"

"§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre:

I - no caso da União, na forma definida nos termos da lei complementar prevista no § 3º;"

"§ 3º Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá:"

"I - os percentuais de que trata o § 2º;"

"II - os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais;"

"III - as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e municipal;"

"IV - as normas de cálculo do montante a ser aplicado pela União."

"Art. 7º O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar acrescido do seguinte art. 77:

"Art. 77. Até o exercício financeiro de 2004, os recursos mínimos aplicados nas ações e serviços públicos de saúde serão equivalentes:

"I - no caso da União:

a) no ano 2000, o montante empenhado em ações e serviços públicos de saúde no exercício financeiro de 1999 acrescido de, no mínimo, cinco por cento;

b) do ano 2001 ao ano 2004, o valor apurado no ano anterior, corrigido pela variação nominal do Produto Interno Bruto - PIB;"

"§ 2º Dos recursos da União apurados nos termos deste artigo, quinze por cento, no mínimo, serão aplicados nos Municípios, segundo o critério populacional, em ações e serviços básicos de saúde, na forma da lei.

"§ 3º Os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinados às ações e serviços públicos de saúde e os transferidos pela União para a mesma finalidade serão aplicados por meio de Fundo de Saúde que será acompanhado e fiscalizado por Conselho de Saúde, sem prejuízo do disposto no art. 74 da Constituição Federal.

§ 4º Na ausência da lei complementar a que se refere o art. 198, § 3º, a partir do exercício financeiro de 2005, aplicar-se-á à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios o disposto neste artigo."

II - A CONTROVÉRSIA JURÍDICA

3. Do Parecer da Coordenação-Geral de Assuntos Financeiros da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional de nº 2.561/2000, que conta com a anuência do Senhor Ministro da Fazenda, extraio as seguintes passagens:

"4. Assim, criou o legislador constitucional a obrigação de os entes políticos aplicarem percentual mínimo de recursos em ações e serviços públicos de saúde, definindo desde logo, para os Estados e Municípios, qual é a base de cálculo dessa obrigação (receitas próprias tributárias e transferências constitucionais) e encaminhando à lei complementar o estabelecimento dos percentuais. Para a União, inclusive, a base de cálculo ficou a cargo do legislador complementar.

5. Adicionalmente, estabeleceu o Poder Legislativo a regra para determinação dos montantes mínimos - portanto, independente da lei complementar - a serem aplicados nos anos de 2000 a 2004.

6. Teve-se ainda o cuidado de já fixar o valor mínimo da obrigação a partir de 2005, na eventualidade de, até lá, não haver sido promulgada a lei complementar prevista constitucionalmente.

7. Diante desse quadro, indaga-se qual é a obrigação constitucional da União.

8. Com efeito, para o exercício de 2000, na literalidade do art. 7º, I, a, do ADCT, é o montante empenhado em ações e serviços públicos de saúde em 1999 acrescido de, no mínimo, cinco por cento.

9. Para os anos de 2001 a 2004 (e, de 2005 em diante, até que promulgada a lei complementar competente), será o valor apurado no ano anterior, corrigido pela variação nominal do Produto Interno Bruto - PIB.

10. Efetivamente, "Valor apurado no ano anterior" é, para 2001, o valor calculado na forma do art. 7º, I, a, do ADCT. Daí por diante, basta aplicar-se a variação do PIB.

11. E nem poderia ser de outra forma.

12. O comando é claro: estabelecido o piso inicial (para 2000), o valor mínimo do gasto, para os anos subseqüentes, independe de decisão do administrador público e, portanto, do efetivamente realizado, vinculando-se, isso sim, a indexador relativo ao comportamento da economia nacional, o PIB.

13. Tal critério guarda consonância com o determinado para Estados e Municípios, que têm sua aplicação mínima vinculada à variação da arrecadação. Neste caso, composta a arrecadação de tributos próprios e transferências constitucionais, o indexador, como regra geral, refletirá tanto o comportamento da economia nacional quanto da local.

14. Admitir-se que "valor apurado" significa o efetivamente empenhado no ano anterior é dar ao administrador a oportunidade de, descumprindo o comando constitucional em um ano, afetar o cálculo do mínimo da obrigação para o exercício seguinte e assim sucessivamente. O legislador constitucional não delegou - nem quis delegar - tal discricionariedade ao poder Executivo.

4. Instada a se manifestar acerca da interpretação do art. 77 inciso I alíneas a e b do Ato das Disposições Transitórias da Constituição Federal de 1988, preceito introduzido pelo art. 7º da EC 29/00, através do Ofício nº 2.379/AGU/SG/2000, de 08 de dezembro de 2000, a Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde, por meio do Parecer CONJUR/MS/EL Nº 847/2000, de 19 de dezembro de 2000, assim se pronunciou sobre o Parecer da PGFN em exame:

"A conclusão que, ali, se chegou é a de que o valor resultante da aplicação da regra constante da alínea a é o parâmetro para o cálculo do volume dos recursos a serem injetados no setor nos anos subseqüentes, a sugerir a idéia de uma remissão não expressa no texto. Esse raciocínio já importa em distinguir onde não se distinguiu, tarefa defesa ao aplicador do direito, segundo a boa regra de hermenêutica, pena de constituir inovação legislativa, introduzida pela via interpretativa.

Longe da pesquisa de expressão subentendida, cumpre, ao revés, considerar o texto dentro do contexto em que se insere, no caso, a partir de uma premissa básica: a da destinação de recursos mínimos, donde admissível, em princípio, o incremento dos valores a cada ano para além da simples incidência da variação do PIB sobre os resultados do exercício antecedente.

Não se trabalha, aqui, com a idéia de teto, senão de piso, que é, pois, o norte para onde deve apontar todo o esforço de interpretação, na razoável expectativa de que, segundo o desempenho da receita, possa ocorrer, no futuro e no interregno considerado pela Emenda, um crescimento dos aportes à saúde pública, como se deseja e como foi a intenção desencadeadora do processo de aprovação da mencionada Emenda Constitucional.

As conclusões do parecer sob exame vão em sentido diametralmente oposto, ao aferrar o crescimento de recursos para a saúde à simples variação do PIB, sem considerar aumentos reais ocorridos em função de outras variáveis, como, por exemplo, uma melhor performance do aparelho arrecadador ou a expansão da demanda de serviços de saúde, quando nada, por decorrência da elevação do contingente populacional.

A questão está em saber qual é o sentido da expressão "valor apurado", encontrada no texto em exame, que, não tendo sentido técnico, comporta divagações sobre a sua real abrangência, embora não haja discordância em relação a um de seus elementos integrativos, vale dizer, o montante das despesas empenhadas.

Note-se que as alíneas em comendo usam termos diferentes para significar a soma sobre que incidirão os índices de crescimento do orçamento da saúde, já a induzir que o seu cálculo diferencia-se em uma e outra; na primeira, dispensável a apuração, porque se trata de valor previsível, ou seja, a soma dos empenhos emitidos à conta do orçamento do exercício de 1999; na segunda, a apuração é necessária para que se estabeleça qual foi o real montante empenhado no exercício anterior, base para a incidência da variação do PIB, justamente porque poderá exceder a previsão inicial, nos termos da primeira.

O entendimento da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional estaria absolutamente correto, se a alínea b, ao invés de referir-se a "valor apurado no exercício anterior", adotasse aquele expresso pela alínea a. Esse raciocínio até poderia ser admissível no ano 2001, mas estaria completamente comprometido no exercício de 2002. Qual seria o valor apurado no exercício anterior a 2002? Não haveria de ser apenas o empenhado em 1999, adicionado de 5% da variação nominal do PIB em 2001, como sugere a interpretação do Ministério da Fazenda, porque esse não será, decididamente, o "valor apurado no exercício anterior", que será sempre o valor nele empenhado, computados, é óbvio, os acréscimos resultantes da abertura de créditos adicionais. Como a interpretação a que se chegar valerá para os quatro exercícios, segue-se que, nem para 2001, é possível considerar-se apenas o valor empenhado em 1999, acrescido de 5%, para a incidência da variação do PIB em 2000.

Outra conclusão apontaria na direção oposta à da iniciativa de dar tratamento em sede constitucional ao assunto, estabelecendo-se regra rígida de contenção dos gastos em saúde, quando se quis, bem ao contrário, garantir um mínimo indispensável para o financiamento de suas ações e serviços, sem qualquer empeço para o seu incremento, desejável sob todos os títulos.

III - O DIREITO

5. As normas do art. 198, § 2º, inciso I, e § 3º incisos I ao IV, da Constituição Federal, de forma truncada e confusa, em face das lamentáveis redações dadas pelo art. 6º da Emenda Constitucional nº 29/2000, parece terem buscado significar, no que se refere à União, que este ente aplicará, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, a título de piso, recursos derivados da aplicação de percentuais sobre montante a ser calculado na forma definida nos termos de lei complementar, após, portanto, o início da vigência da lei complementar aí prevista, lei esta que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos.

6. Já o preceptivo do art. 77, inciso I, alíneas a e b do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da CF/88, criado pelo art. 7º da EC nº 29/00, prevê, para enquanto não se fizer vigente a lei complementar retromencionada, as normas de cálculo dos recursos mínimos a serem aplicados pela União nas ações e serviços públicos de saúde nos exercícios financeiros de 2000 a 2004.

7. A redação do preceito do art. 77, caput, inciso I, alínea a do ADCT. da CF/88, embora contenha erro gramatical, no mais, não conduz a qualquer divergência. De fato, esse dispositivo constitucional quer expressar que, no exercício financeiro de 2000, a União aplicará, a título de piso, nas ações e serviços públicos de saúde, recursos equivalentes ao montante (e não o montante) empenhado nessas ações e nesses serviços no exercício financeiro de 1999, adicionando-se-lhe, no mínimo, cinco por cento sobre o valor encontrado.

8. Já a redação da regra do art. 77, caput, inciso I, alínea b do ADCT da CF/88, além de conter o mesmo erro gramatical, apresenta uma infelicidade adicional: a falta de clareza do seu significado, proporcionando interpretações díspares entre as Pastas da Fazenda e da Saúde quanto à qual base deve incidir a variação nominal do Produto Interno Bruto - PIB, a partir do exercício financeiro 2001 até o de 2004 (ou do ano de 2005 em diante, se não promulgada a lei complementar constitucionalmente prevista).

9. Como já dito, não há divergência quanto aos cálculos para o ano 2000. O ponto crucial da questão situa-se na definição de qual seria a melhor interpretação do preceptivo da alínea b do inciso I do art. 77 do ADCT da CF, ou seja, como calcular o valor mínimo, a ser aplicado pela União em ações e serviços públicos de saúde, para os anos posteriores?

10. Após a norma da alínea a do inciso I do art. 77 do ADCT ter fixada a regra de cálculo para o ano de 2000, reza o dispositivo constitucional da alínea b do inciso I do mesmo art. 77 que os recursos mínimos, a serem aplicados, pela União, nas ações e serviços públicos de saúde, serão equivalentes, do ano de 2001 ao ano de 2004, ao valor apurado no ano anterior, corrigido pela variação nominal do PIB.

11. O Ministério da Fazenda parece entender que a expressão valor apurado no ano anterior significa o valor calculado para o ano 2000, vale repisar, o montante empenhado em ações e serviços públicos de saúde no exercício financeiro de 1999, acrescido de, no mínimo, cinco por cento, adicionando-se a esse valor encontrado, daí por diante, a variação do PIB.

12. Contrariamente, o Ministério da Saúde concebe que tal expressão, ou seja, o valor apurado no ano anterior, refere-se a cada um dos anos anteriores, e não a um ano fixo.

13. Pois bem, dúvida não há quanto à base de cálculo para o exercício de 2000, definida pela alínea a do inciso I do art. 77 do ADCT da CF Já se está suando de saber que, para o ano de 2000, os recursos mínimos, aplicados nas ações e serviços públicos de saúde, são o montante empenhado nessas ações e nesses serviços no exercício financeiro de 1999, acrescido de, no mínimo, cinco por cento.

14. A base de cálculo para o exercício de 2001 até o de 2004 está definida na alínea b do inciso I do art. 77 do ADCT da CF, vale repisar, o valor apurado no exercício anterior, corrigido pela variação nominal do Produto Interno Bruto - PIB.

15. De fato, ganha relevo, para o deslinde da melhor exegese desse dispositivo constitucional, o descortino da expressão "o valor apurado no ano anterior".

16. A melhor interpretação aponta no sentido de que a primeira parte da expressão "o valor apurado" indica que a base é o resultado de uma contagem. Observe-se que a única contagem definida no art. 77 do ADCT da CF/88 é "o montante empenhado em ações e serviços públicos de saúde no exercício financeiro de 1999 acrescido de, no mínimo, cinco por cento".

17. Quanto à segunda parte da expressão, ou seja, "no exercício anterior", a exegese mais adequada dirige-se no sentido de se referir ao exercício financeiro de 2000, tratado no preceptivo logo acima, uma vez que, para que fosse considerado como exercício anterior cada um dos anos imediatamente antecedente ao ano cuja verba mínima deveria ser aplicada nas ações e nos serviços públicos de saúde por parte da União, a redação teria que ser outra, tal como: "o valor apurado em cada um dos exercícios imediatamente anterior", isto é, a expressão teria que ser especificamente no plural de modo a alcançar a cada um dos exercícios.

18. Destarte, a melhor interpretação do dispositivo constitucional da alínea b do inciso I do art. 77 do ADCT da CF é no sentido de que, nos exercício financeiros posteriores ao exercício de 2000, do ano de 2001 ao ano de 2004, a União aplicará, a título de piso, ou seja, no mínimo, nada impedindo, obviamente, que aplique mais, de acordo com as necessidades e a disponibilidade do Tesouro, o equivalente ao valor apurado no ano anterior, vale dizer, o valor apurado no ano 2000, isto é, o montante empenhado nessas ações e nesses serviços públicos no exercício financeiro de 1999, acrescido de, no mínimo, cinco por cento, corrigido, ainda, sucessiva e cumulativamente pela variação nominal do Produto Interno Bruto - PIB.

19. Ademais, deve ser ponderado que a interpretação da Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde traz o inconveniente econômico para a governabilidade das necessidades do País ao acabar por estabelecer duas bases variáveis para os cálculos dos gastos mínimos nas ações e serviços públicos de saúde por parte da União: o valor real das despesas em cada ano no setor (que serviria como um dos elementos de cálculo para os dispêndios do ano seguinte) e a correção pela variação nominal do Produto Interno Bruto - PIB.

20. Muitas vezes, o real dispêndio em um determinado ano não corresponde às necessidades dos anos seguintes. Vejamos, por exemplo, a necessidade de abertura de créditos extraordinários em vultosos valores para atender a despesas específicas de saúde imprevisíveis e urgentes para um determinado ano, traria como conseqüência a obrigatoriedade de gastos, pelo menos, iguais nos anos seguintes, mesmo que já desaparecida a causa da despesa.

21. Pela interpretação considerada melhor, caso suceda necessidade de gastos com ações e serviços públicos de saúde acima do mínimo constitucionalmente assegurado, nada impede que a União aplique recursos mais elevados através de previsão de suas leis orçamentárias, ou de abertura de créditos adicionais suplementares ou especiais, ou mesmo, extraordinários.

22. Afinal de contas, não deve ser descurado que a norma constitucional da alínea b do inciso I do art. 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da República do Brasil cuida de um piso e não de um teto para os dispêndios, por parte da União, com ações e serviços públicos de saúde para os exercícios financeiros de 2001 ao 2004, enquanto não editada lei complementar a respeito.

23. Tratou, ainda, o constituinte derivado de já fixar a mesma norma de cálculo da alínea b do inciso I, art. 77 do ADCT da CF/88, para que se chegue ao valor mínimo da obrigação da União para com as ações e serviços de saúde a partir do exercício financeiro de 2005, na hipótese de, até lá, estar ausente a lei complementar constitucionalmente referida no art. 198, § 3º.

IV - A CONCLUSÃO

24. Isto posto, concluo que a melhor interpretação do art. 77, inciso I, alínea b do ADCT da CF é aquela exposta pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional com a incidência da correção sucessiva e cumulativa pela variação nominal do Produto Interno Bruto - PIB, conforme aqui complementado.

25. Vale, portanto, repetir que a melhor interpretação do dispositivo constitucional da alínea b do inciso I do art. 77 do ADCT da CF é no sentido de que, nos exercícios financeiros posteriores ao exercício de 2000, do ano de 2001 ao ano de 2004, a União aplicará, a título de piso, ou seja, no mínimo, nada impedindo, obviamente, que aplique mais, de acordo com as necessidades e a disponibilidade do Tesouro, o equivalente ao valor apurado no ano anterior, vale dizer, o valor apurado no ano 2000, isto é, o montante empenhado nessas ações e nesses serviços públicos no exercício financeiro de 1999, acrescido de, no mínimo, cinco por cento, corrigido, ainda, sucessiva e cumulativamente pela variação nominal do Produto Interno Bruto - PIB.

É o Parecer, que submeto à elevada apreciação do Exmo. Sr. Advogado-Geral da União.

Brasília, 27 de dezembro de 2000.

OSWALDO OTHON DE PONTES SARAIVA FILHO

Consultor da União